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三权分置改革下如何推进农村宅基地流转

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  九三学社石家庄市社法专委会委员、市政协委员、河北世纪方舟律师事务所合伙人尚荣敏说,按照2018年中央一号文件农村宅基地“三权分置”的制度设计,各地市应进一步促进农村宅基地使用权有效、优质流转,盘活空闲土地资源,促进农村经济发展,率先在全省全面建成小康社会。

  一、农村宅基地三权制度改革下面临的主要问题

  (一)受经济利益诱导,宅基地被无序利用。由于法律未能有明确的规定和熟人社会的因素,一般情况下,只要子女分户, 村集体及乡(镇)政府会批准一宗宅基地,保障其居住权, 这是不合理的。审批容易、无偿使用等因素,使村民们对宅基地的价值普遍没有正确的认识,想流转自己闲置的宅基地获得收益,又认为家家户户有自己的宅基地而没有需求市场,导致农户对宅基地问题的漠视心态。
  (二)宅基地产权体系不完善。中国现行农村宅基地产权制度严重制约了宅基地的合理配置和农民财产权的实现。根据《土地管理法》和《物权法》对农村宅基地及建筑物或构筑物的规定, 农村集体经济组织成员拥有宅基地占有和使用权利, 限制宅基地流转和抵押, 限制其资本属性, 将其定性为特殊的用益物权;而对附着在宅基地上的建筑物或构筑物, 集体经济组织成员拥有所有权, 具备完整的用益物权。二者之间的矛盾禁锢了集体组织成员拥有房屋的财产权实现。非本集体组织成员通过继承、赠与等方式获得的农村宅基地权属的界定存在明显矛盾, 发生此类土地纠纷时的法律保障不足。现行宅基地“两权分离”体制下, 当房屋等定着物发生转移时, 按照“地随房走”原则, 宅基地使用随之转移, 而获得宅基地和原有宅基地面积超标时, 超出部分的产权界定与个人私有产权保护会产生矛盾。
  (三)宅基地财产价值存在风险。虽然法律允许农民将房屋进行抵押获得贷款, 但金融机构碍于缺乏土地支撑的农村住房变现风险,往往不设计该类金融产品,对拥有优质投资项目缺乏资金的农民, 只能深受民间贷款盘剥。
  (四)宅基地资格权范围和放开程度不明确。农村宅基地集体土地使用权严格限制不能自由流转, 城市周边小产权房的存在,变相稀释了部分农民的宅基地资格权。农村土地资源面临新的公平和效率、短期和长期利益、经济利益和社会风险的权衡问题。
  (五)相关法律制度不完善,宣传不到位。2018年, 中央1号文件提出农村宅基地“三权分置”的制度设计, 打破了旧有的宅基地“两权分置”制度体系, 但并未指出新旧制度衔接的有效路径。由于政策提出时间不长,相关法律还未能真正出台,没有配套的法律制度,除试点积极响应政策外,多数地方还未能及时掌握相关资讯。

  二、三权分置改革下推进农村宅基地流转的建议

  (一)落实所有权, 明晰宅基地管理主体责任。试点地区可借鉴江西、江苏、浙江、湖南等地做法,采用“网格化”宅基地管理模式,明确各责任主体权利和义务。比如, 江西余江将宅基地审批权限下放, 国土资源局、县政府、乡 (镇) 政府和分管领导、驻村干部对建设用地审核和审批均负有责任;江苏武进区明确区、镇、村三级管理职责;浙江义乌设立便民网络服务平台, 授权镇政府, 对宅基地审批和监管实行全程动态管理;湖南浏阳分规划区内和规划区外, 将审批权限授权乡 (镇) 政府或市政府。各地市应适度发挥市场配置资源作用和村集体自治作用,赋予所有权主体独立的法律地位, 设立如村民事务理事会类型的承担具体村务管理和调解的组织, 辅助政府和相关部门的监管责任实施到位,加强宅基地管理。
  (二)保障资格权,落实确权登记,减少农村集体土地权属纷争。明确农村集体土地确权登记发证的范围,依法依规开展农村集体土地确权登记发证工作,把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民或集体,妥善处理农村违法宅基地和集体建设用地问题,落实确权登记、推进农村集体土地登记信息化,依法确认和保障农民的土地物权,形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度,有效解决农村集体土地权属纠纷,在城镇化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益。
  (三)放活使用权, 建立相关防范风险机制。限制宅基地流转范围,对宅基地流转主体、流转程序和流转后的用途进行严格审核;充分尊重农民意愿, 禁止村集体及相关利益主体诱导和强迫农民退出宅基地;宅基地“入市”需建立在增值收益分配机制健全的基础上, 禁止开展侵害农民利益的行动;强制失地农民和进城农民购买医疗和养老等社会保险, 防范社会风险。成立“宅基地流转协会”。协会作为中间人,对租赁者双方进行约束,保证宅基地有秩序流转,防范经济、安全、环境等方面的风险。
  (四)妥善处理权能关系, 防止权能冲突。宅基地“三权”之间存在相互制衡和统辖关系, 必须捋顺三者之间的关系,确保“三权”顺利实现。通过立法方式,真正落实所有权主体的法律地位, 赋予其一定处分权利, 解决其主体虚置和权利虚化问题。清楚界定资格权范围和边界, 明确资格权人的权利和义务, 对其权利行使形成有效监管。限定使用权放开范围, 尤其是使用权再次被流转、分割或转租的, 对其使用范围和用途严格加以限定和监管, 防止出现损害其他权利人的情况。
  (五)加大宣传力度,普及农民对“三权分置”政策的认识。国家最新提出的农村宅基地“三权分置”,不同于耕地“三权分置”。农村宅基地“三权分置”政策还很新颖,很多人还不了解,应加大确权登记和“三权分置”宣传力度,让农民及时尽快了解政策,知晓合法的流转途径,知晓权益保障的依据与程序,更好地保障自己的合法权益。

作者: 责任编辑:河北政协新闻网
 
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